Utrecht

Gezonde ambtenaren die op de loonlijst staan, maar al tijden niet werken. Dat het binnen vrijwel elke overheidsorganisatie voorkomt, lijkt wel zeker. Dat er iets aan te doen is ook. Hoeveel fitte ambtenaren zitten er langdurig thuis, terwijl elke maand keurig het salaris wordt overgemaakt? Die vraag is moeilijk te beantwoorden, maar uit een onderzoek van dit blad onder 1700 overheidsdienaren zegt 48 procent van hen wel iemand te kennen binnen zijn organisatie die niet of nauwelijks werkt, maar wel op de loonlijst staat.

Binnenlands Bestuur, 23 december 2005.

Ton de Korte, managing director bij bureau Berenschot, stuitte een aantal jaren geleden tijdens een opdracht op een ambtenaar die al vijf jaar gezond en wel thuis zat. Na een reorganisatie was de man zo vaak heen en weer geschoven dat de vestiging van de rijksoverheid in Groningen dacht dat hij in Leeuwarden werkte en omgekeerd. 'Een keer ben ik tegengekomen dat een gemeenteambtenaar jarenlang thuis zat en niemand binnen de organisatie het wist', zegt Arie Elsenaar, partner bij accountants- en adviesorganisatie Deloitte. Ook Jan Blanken van Capra, een advocatenkantoor dat is gespecialiseerd in ambtenaren- en arbeidsrecht, zag de afgelopen jaren veel spookambtenaren voorbijkomen. Moeilijk is het niet om zoekgeraakte ambtenaren op te sporen, zegt De Korte. 'Een van mijn collega's heeft bij een ministerie ooit drie lijsten gemaakt: van wie er op de loonlijst stonden, wie een kamernummer hadden en wie een telefoonnummer. Dan zie je meteen wie de spookambtenaren zijn. Ook in dit geval stonden er ambtenaren op de loonlijst die geen kamer- of telefoonnummer hadden.'

Probleemeigenaar Bij de overheid zelf is echter nauwelijks iets over spookambtenaren bekend. Het verschijnsel is niet onderzocht, terwijl een instantie als de Algemene Rekenkamer of één van de vele lokale rekenkamers dat natuurlijk prima zouden kunnen. Verklaarbaar lijkt dat wel, want echt leuk is het natuurlijk niet als er met chocoladeletters in de krant staat dat een aantal ambtenaren met behoud van salaris al jaren thuiszit. Een andere mogelijke verklaring is dat sommige gemeenten het voor onmogelijk houden dat ze zoiets als spookambtenaren in dienst hebben. Bea Visser-Rose, ambtelijk verantwoordelijk voor de mobiliteit van alle Amsterdamse overheidswerknemers, betwijfelt bijvoorbeeld of het fenomeen zich wel voordoet in Amsterdam, met twintigduizend ambtenaren de grootste werkgever onder de gemeenten. Er is volgens haar zoveel controle, door leidinggevenden en accountants bijvoorbeeld, dat ze zich niet kan voorstellen dat er nog gezonde mensen op de loonlijst staan die niet werken. Binnen haar eigen afdeling van 165 mensen, Binnenwaterbeheer, zegt ze zeker te weten dat er geen spookambtenaren werken.

Jan de Groot is ervan overtuigd dat de meeste overheidsorganisaties 'hangdossiers', zoals hij spookambtenaren noemt, kennen. Dat het fenomeen bestond, ontdekte de voormalig wethouder van Leefbaar Den Helder in 2003. Een brandweerman die al zeven jaar betaald thuiszat, klopte met zijn verhaal aan op het privé-adres van De Groot. Die wilde vervolgens wel eens weten of er meer ambtenaren thuiszaten en schakelde daarvoor een extern bureau in. Dat telde zestig spookambtenaren. 'Ik kreeg echter geen steun binnen de gemeente om al die zestig spookambtenaren aan te pakken. De criteria zijn bijgesteld zodat de helft overbleef,' aldus De Groot die overigens momenteel thuis zit nadat het hele college dit najaar is afgetreden. De situatie in Den Helder bleek bijzonder ernstig, vertelt De Groot. Een ambtenaar die niet meer werkte, maar wel loon ontving, woonde zelfs in de Verenigde Staten. 'Een ander kwam soms eens werken. De gemeentesecretaris zit tot op de dag van vandaag thuis en wel sinds 1994, met wachtgeld.' Volgens De Groot kon het in Den Helder zo mis gaan, omdat er nagenoeg geen personeelsbeleid was. Beoordelings- en functioneringsgesprekken werden niet gevoerd. 'Als de gemeente iemand kwijt wilde, werd gewoon iets naars op papier gezet', zegt de Groot die aan deze praktijk naar eigen zeggen een einde maakte.

Dossiervorming 'De oorzaak van het ontstaan van spookambtenaren is meestal een conflict waarbij er niet echt sprake is van een duidelijke grond voor ontslag,' zegt De Korte van bureau Berenschot. 'Men zegt dan op zoek te gaan naar een oplossing. Maar in de tussentijd komt er dan bijvoorbeeld een nieuwe leidinggevende die de medewerker niet meer in het vizier heeft.' Ook komt het volgens hem voor dat het probleem bij een hoger echelon binnen de organisatie wordt neergelegd, waar het lange tijd kan blijven liggen tot er een oplossing komt. 'Omdat niemand zich meer probleemeigenaar voelt.' Ook ziet hij soms dat zo'n ambtenaar waar niemand raad mee weet op een plaats in het bedrijf wordt geparkeerd waar hij tenminste geen schade aan kan richten, maar ook niet productief is.
Ontslaan van ambtenaren die disfunctioneren en hen vervolgens wachtgeld betalen lijkt goedkoper dan hen in loondienst thuis te laten zitten. Dat is volgens De Korte echter niet altijd zo. 'Natuurlijk kost iemand in dienst houden in principe meer dan wat een werkgever bij ontslag kwijt is. Als er echter geen wettelijke ontslaggrond is, kan de rechter een schadevergoeding toekennen die hoger uitvalt dan het doorbetalen van het salaris.' Dat is volgens De Korte zeker zo als een ambtenaar tot zijn pensioen nog maar een paar jaar te gaan heeft.

'Spookambtenaren zijn vaak niet ontslagen uit angst voor jarenlang juridisch getouwtrek,' zegt Blanken, als advocaat werkzaam bij de Haagse vestiging van Capra. Hij noemt die angst onterecht, omdat een goed juridisch onderbouwd ontslag niet tot een langdurig geschil hoeft te leiden en bovendien tot een aanzienlijke kostenbesparing kan leiden.' Probleem voor veel organisaties is dat ze niet aan dossiervorming hebben gedaan. In veel gevallen waarin de cliënt bij ons komt, ontbreekt een goed dossier.' En als er een dossier is, is er soms om andere redenen iets mis. Soms komt het voor dat verslagen van functioneringsgesprekken moeten worden vernietigd, omdat dat het gevolg is van een bepaling in een reglement dat betrekking heeft op functioneringsgesprekken. In dat geval dienen de feiten op andere wijze te worden gereconstrueerd. Dat is van belang, omdat de bestuursrechter niet is geïnteresseerd in waardeoordelen en conclusies maar in de feiten. Die wil weten wat deze meneer of mevrouw niet goed heeft gedaan, wanneer hij daarop is aangesproken etcetera. Vanuit die invalshoek bezien, is het vernietigen van verslagen van functioneringsgesprekken dus niet productief. Om een sterke zaak te krijgen moet Capra regelmatig een feitenonderzoek doen om duidelijkheid te kunnen verschaffen. Duidelijkheid die ook geboden had kunnen worden door een goede dossieropbouw.
'Het ontstaan van hangdossiers kan het gevolg zijn van een breed bestaande angst om besluiten te nemen die tot een gerechtelijke procedure kunnen leiden. Maar bij een zorgvuldige dossieropbouw is er weinig reden om bevreesd te zijn voor de bestuursrechter', aldus Blanken. Maar ook het tegenovergestelde van de angst om besluiten te nemen doet zich voor. 'Het kan gebeuren dat een rigoreus optredende nieuwe overheidsmanager direct tot ontslag overgaat, nadat zijn voorganger jarenlang een scheefgegroeide situatie heeft getolereerd.'
Het beeld dat nog lang niet alle overheidsinstanties deugdelijk personeelsbeleid voeren, komt ook naar voren uit de eerder genoemde enquête. Een op de vier ondervraagde ambtenaren geeft aan dat zijn leidinggevende niet op gezette tijden functionerings- en beoordelingsgesprekken voert. Ook één op de vier stelt dat de werkgever niet ingrijpt als een medewerker langer dan een jaar disfunctioneert. Misschien zegt het genoeg dat 44 procent het personeelsbeleid binnen de eigen organisatie slecht tot matig noemt.

Strak vacaturemanagement In de gemeente Tilburg krijgt het personeelsbeleid al jaren wel veel aandacht, zegt Sascha van Vliet, verantwoordelijk voor de reductie van het aantal ambtenaren voor wie na reorganisaties geen plek meer is. Berekend was dat er van 2004 tot eind 2006 voor bijna één op de twintig Tilburgse medewerkers geen plaats meer was. Dat lijkt een ideale voedingsbodem voor spookambtenaren, want die blijken juist tijdens reorganisatie nog wel eens uit het blikveld te raken. Rondspoken doen de slachtoffers van de reorganisatie in Tilburg echter niet, verzekert Van Vliet. 'Van de boventalligen en bovenformatieven zit niemand thuis. Ze blijven vallen onder hun leidinggevende en worden ingezet voor allerhande klussen.' In het Tilburgse sociaal-statuut is afgesproken dat zowel de werkgever als de boventallige zich twee jaar inspannen om werk te vinden, vertelt Van Vliet. Als dat tot niets leidt, dan volgt na die periode ontslag. 'We motiveren ze tijdelijk werk te accepteren. Want als iemand langer dan zes maanden op zo'n tijdelijke functie zit dan gaat de ontslagtermijn van twee jaar pas na die zes maanden in.'
'Strak vacaturemanagement', zo vat Van Vliet de Tilburgse aanpak samen. Daarbij hoort dat een van de dienstdirecteuren van de Brabantse stad verantwoordelijk is gemaakt voor vacaturemanagement. Onderdeel van de maatregelen is verder dat er geen nieuwe ambtenaren meer mogen worden aangenomen. Leidinggevenden met een vacature moeten toestemming vragen om een boventallige die ervoor in aanmerking komt af te wijzen. Krijgt hij die dan mogen er bovendien alleen tijdelijke medewerkers worden aangenomen. De cijfers laten zien dat wat Tilburg doet effect heeft: dit najaar waren er van de bijna 180 ontslagen ambtenaren (de zogenaamde boventalligen en bovenformatieven, waarvoor een gemeente financieel verantwoordelijk blijft) nog maar 42 over. Van de tweeduizend Tilburgse ambtenaren zaten er verder nog zeventien in de oude wachtgeldregeling, die per 2001 is komen te vervallen. In Den Helder werden nooit beoordelings- en functioneringsgesprekken gevoerd, zegt voormalig wethouder De Groot. Toch was het zelfs in Den Helder niet te laat om de schade flink te beperken.
Een extern bureau dat in opdracht van De Groot aan de slag ging met de hangdossiers, wist opmerkelijke resultaten te boeken. Na intensieve gesprekken met de spookambtenaren, volgde begeleiding naar werk. Eind oktober van dit jaar waren er volgens de wethouder nog maar twee ambtenaren in Den Helder over die rondspookten. Maar met het aanpakken van de thuis zittende ambtenaren in alle openbaarheid, zoals De Groot deed, wordt je niet populair. 'Ik ben alom bekritiseerd toen ik de etterbult wilde aanpakken. Ik zou er Den Helder maar negatief mee op de kaart zetten.'

Kwartetten met werknemers Spookambtenaren zijn er niet in Amsterdam, stelt Bea Visser-Rose, voorzitter van de programmagroep Beweging in Amsterdam. Dat blijkt ook een kwestie van definitie. Want er blijken wel heel wat ex-medewerkers thuis te zitten die de gemeente nog maandelijks geld kosten. Op wachtgeld zitten 550 voormalig ambtenaren. Om zeer uiteenlopende reden (geschillen, reorganisaties etcetera.) zijn deze mensen in deze regeling terechtgekomen. Sinds afschaffing van het wachtgeld in 2001 zijn er nog eens 430 ambtenaren ontslagen die nu in de categorie 'boventallig en bovenformatief' vallen. Ook voor deze mensen draait de gemeente financieel op. In totaal zijn dus zo'n duizend Amsterdamse ex-ambtenaren niet productief. In totaal zijn er twintigduizend Amsterdamse ambtenaren. Momenteel hebben bovendien zo'n 170 werknemers status 'met ontslag bedreigd'. Dat betekent dat deze mensen zonder actie te ondernemen ook boventalligen kunnen worden.
Dat er iets moest gebeuren in de hoofdstad was dus wel duidelijk, zegt Visser-Rose. 'Er was voorheen een bureau dat zich met mobiliteit bezighield maar dat opereerde te anoniem.' Ervoor in de plaats heeft ze in oktober vorig jaar zogenaamde transfergroepen opgestart. Daarin zitten vertegenwoordigers van verschillende Amsterdamse diensten in. 'Het is oneerbiedig gezegd kwartetten met werknemers. We kijken welke werknemers ergens anders goed terecht zouden kunnen. Juist om te voorkomen dat daar ambtenaren boventallig of bovenformatief worden. Twee diensten die iemand van 55 jaar in dienst hebben die niet goed functioneren, kunnen bijvoorbeeld voorstellen van baan te veranderen. Voor de verfrissing,' Ze begon met één transfergroep, binnenkort zijn het er vier. Het moeten er zeven worden, want nog niet alle 55 diensten doen mee aan dit facultatieve project. Voor de boventalligen en bovenformatieven gaat een project van start. Samen met het CWI gaat Amsterdam proberen deze groep in omvang terug te brengen.

Hoopvolle ontwikkeling Er zijn hoopvolle ontwikkelingen die het aantal spookambtenaren wel eens zouden kunnen verminderen, aldus Arie Elsenaar van Deloitte. De financiële druk die gemeenten voelen door de opgelegde bezuinigingen leidt er volgens hem toe dat vaak kritisch wordt gekeken naar de personeelskosten. 'Ik signaleer dat er meer aandacht is voor het voeren van functioneringsgesprekken.' Door de financiële druk zijn er volgens Elsenaar veel reorganisaties aan de gang, wat leidt tot een toename van het aantal boventalligen. Angst dat dit spookambtenaren worden heeft hij niet. 'Echte spookambtenaren, mensen die uit het oog verloren zijn, zijn er nauwelijks. Om de kosten te drukken zie ik dat gemeenten druk aan de slag zijn met die boventalligen.' Elsenaar noemt als voorbeelden het herplaatsen van ambtenaren naar functies die vrijkomen als mensen met pensioen gaan, vacaturestops of het samenwerken met uitzendbureaus om boventalligen vrijwillig aan een andere baan te helpen. Ook Ton de Korte van Berenschot denkt dat het aantal spookambtenaren de laatste jaren is verminderd. 'Dat komt doordat de kwaliteit van het personeelsmanagement bij de overheid toeneemt.'